12月22日，十二屆全國人大常委會第十二次會議召開，此次會議將于12月26日分組審議國務(wù)院關(guān)于提請審議大氣污染防治法修訂草案(以下簡稱“修訂草案”)的議案。

       現(xiàn)行《大氣污染防治法》制定于1987年，并于1995年、2000年先后做過兩次修改，距今已近14年未做修改。目前正在進(jìn)行第三次修改，今年9月9日，國務(wù)院法制辦曾經(jīng)公開《大氣污染防治法(修訂草案征求意見稿)》，向公眾進(jìn)行為期一個月的意見征求。

       21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者獲悉，國務(wù)院向全國人大常委提交的修訂草案共八章100條，而現(xiàn)行《大氣污染防治法》僅有66條。因此，修訂草案將是《大氣污染防治法》實施27年以來的首次大修。

       在十二屆全國人大常委會第十二次會議上，環(huán)保部部長周生賢受國務(wù)院委托，向大會做了《大氣污染防治法(修訂草案)》的說明。

       現(xiàn)行法三大方面不適應(yīng)形勢需要

       根據(jù)周生賢介紹，現(xiàn)行《大氣污染防治法》是1987年制定的，2000年修訂時重點加強(qiáng)了對二氧化硫的控制，對防治煤煙型污染起到了很好的作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，特別是機(jī)動車保有量的急劇增加，我國大氣污染正向煤煙與機(jī)動車尾氣復(fù)合型過渡，區(qū)域性大氣環(huán)境問題日益突出，霧霾等重污染天氣頻發(fā)，現(xiàn)行法已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢的需要。

       周生賢指出，這種不適應(yīng)主要表現(xiàn)在三個方面。首先，源頭治理薄弱，管控對象單一?，F(xiàn)行法缺乏能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局等前端源頭治理方面的要求，也沒有氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物和顆粒物等多種污染物實施協(xié)同控制。

       周生賢介紹，第二方面的不適應(yīng)為，總量控制范圍較小，重點難點針對不夠。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，實施總量控制和排污許可的“酸雨控制區(qū)和二氧化硫控制區(qū)”(以下簡稱“兩控區(qū)”)僅占全國國土面積的11.4%，不能適應(yīng)總量減排的需要。同時，針對煤炭、工業(yè)、機(jī)動車、揚塵等重點領(lǐng)域的污染防治措施不夠完善，污染嚴(yán)重的重點區(qū)域缺乏聯(lián)合防治機(jī)制，重污染天氣應(yīng)對機(jī)制也不夠健全。

       周生賢提出，第三方面的不適應(yīng)為問責(zé)機(jī)制不嚴(yán)，處罰力度不夠。對地方政府的責(zé)任規(guī)定較為原則，需要加強(qiáng)責(zé)任考核，完善對不達(dá)標(biāo)地區(qū)的約束性措施;同時企業(yè)違法成本低的問題突出，需要強(qiáng)化法律責(zé)任。

       周生賢介紹，2014年6月，環(huán)保部將《大氣污染防治法(修訂草案送審稿)》報國務(wù)院。國務(wù)院法制辦收到此件后，征求了有關(guān)部門、地方政府和單位的意見，進(jìn)行實地調(diào)研，召開專家論證會，并向社會征求意見，經(jīng)會同環(huán)保部反復(fù)研究修改，形成了草案。草案經(jīng)國務(wù)院第71次常務(wù)會議討論通過。

       實施大氣環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度

       為此，修訂草案以新修訂的《環(huán)保法》為依據(jù)，全面落實了《大氣污染防治行動計劃》提出的各項制度措施。

       周生賢介紹，此次修法主要遵循四個原則：一是源頭治理、協(xié)同管控。堅持規(guī)劃先行、嚴(yán)格環(huán)保準(zhǔn)入，強(qiáng)化污染物的總量控制和濃度控制;努力實現(xiàn)從單一污染物向多種污染物協(xié)同控制轉(zhuǎn)變，從大氣污染治理的屬地管理向區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控轉(zhuǎn)變;二是綜合政策，突出重點。綜合運用經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)和行政手段，突出燃煤、工業(yè)、機(jī)動車、揚塵等重點領(lǐng)域以及重點區(qū)域的大氣污染防治。三是強(qiáng)化責(zé)任，從嚴(yán)管理;強(qiáng)化政府責(zé)任，明確企業(yè)義務(wù)，加大對污染違法行為的處罰力度;提高違法成本，使排污者不敢違法。第四，立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)。針對當(dāng)前霧霾頻發(fā)的形勢，建立重污染天氣應(yīng)對機(jī)制。同時，引導(dǎo)能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，淘汰落后工藝、設(shè)備，建立健全長效機(jī)制。

       具體到修改或增加的內(nèi)容，修訂草案提出，國家實行以大氣環(huán)境質(zhì)量保護(hù)和改善為核心的大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，將大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)任務(wù)完成情況納入對本級政府大氣環(huán)保監(jiān)管部門及其負(fù)責(zé)人、下級政府及負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容，為考核評價重要依據(jù)，并且考核結(jié)果需向社會公開。而未完成大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)任務(wù)的部門或單位，按草案要求，應(yīng)向本級或上級政府作出說明，提出整改措施并負(fù)責(zé)落實。

       根據(jù)修訂草案，未達(dá)到國家大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)城市的人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國務(wù)院或者國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門規(guī)定的期限，編制大氣環(huán)境質(zhì)量期限達(dá)標(biāo)規(guī)劃，采取更嚴(yán)格的措施，按期達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。城市大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)向社會公開，社區(qū)的市級以上城市的大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)報國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門備案。

       建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制

       修訂草案提出實施總量控制和排污許可制度，范圍由過去的“兩控區(qū)”擴(kuò)展到全國。

       根據(jù)修訂草案，未來全國每個省、自治區(qū)、直轄市都將被分配各自的重點大氣污染物排放總量控制目標(biāo)，由國務(wù)院環(huán)保主管部門制定，并逐層分解落實至終端的排污單位。對超總量或者未完成達(dá)標(biāo)任務(wù)的地區(qū)實行區(qū)域限批，并約談主要負(fù)責(zé)人。

       同時，修訂草案提出，必須取得排污許可證的單位為：排放工業(yè)廢氣或本法第54條規(guī)定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位，集中供熱設(shè)施的燃煤熱源生產(chǎn)運營單位，其他按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)取得排污許可證的單位。

       修訂草案規(guī)定，排污許可的具體辦法和實施步驟由國務(wù)院規(guī)定。排污許可證應(yīng)當(dāng)載明排放種類、排放標(biāo)準(zhǔn)、排放量、排放濃度、排污口設(shè)置、排放方式、監(jiān)測方案、大氣污染防治工藝和設(shè)施、大氣污染防治技術(shù)要求、應(yīng)急措施等內(nèi)容。

       21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者獲悉，環(huán)保部起草的《排污許可證管理暫行辦法》向公眾征求意見已經(jīng)結(jié)束，有望近期出臺。

       在各個重點領(lǐng)域的大氣污染重點防治方面，草案提出，在燃煤、工業(yè)方面，明確國家采取措施逐步降低煤炭消費比重，細(xì)化對多種污染物的協(xié)同控制措施;在機(jī)動車方面，強(qiáng)化對新生產(chǎn)機(jī)動車、在用機(jī)動車、油品質(zhì)量環(huán)保達(dá)標(biāo)的監(jiān)督管理;此外還加強(qiáng)了建筑施工、物料運輸?shù)确矫娴膿P塵污染防治措施。

       值得關(guān)注的是，修訂草案增加了一章關(guān)于重點區(qū)域大氣污染防治的內(nèi)容，要求建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，提高產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，實行煤炭消費等量或者減量替代，并在規(guī)劃環(huán)評會商、聯(lián)動執(zhí)法和信息共享方面建立起區(qū)域協(xié)作機(jī)制。

       “我建議關(guān)于增設(shè)聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的條款。一方面可以破除地方保護(hù)主義，解決環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)困難的痼疾，另一方面還可以解決環(huán)境保護(hù)治理措施上的區(qū)域分割問題，真正實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)。”中國環(huán)科院副院長柴發(fā)合對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者介紹，從實現(xiàn)的途徑上來看，如果新設(shè)機(jī)構(gòu)受制于編制等問題難以實現(xiàn)的話，那么也可以考慮在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上整合。

       此外，修訂草案第六章專述重污染天氣的預(yù)警和應(yīng)對，要求縣級以上地方人民政府都需要將重污染天氣應(yīng)對納入突發(fā)事件。

       四種情形可按日計罰

       修訂草案強(qiáng)化了法律責(zé)任的約束。

       對于各種無證、超標(biāo)、超總量、監(jiān)測數(shù)據(jù)造假等污染違法行為，草案規(guī)定的處罰措施包括沒收違法產(chǎn)品、沒收違法所得、罰款、責(zé)令停產(chǎn)整治、行政拘留、責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉等行政處罰，對受到罰款處罰拒不改正的，實行按日計罰。

       根據(jù)修訂草案，被納入“按日計罰”的行為包括四種情形：超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排放大氣污染物，或者超過重點大氣污染物排放總量控制指標(biāo)排放的;未依法取得排污許可證或者未按照排污許可證的規(guī)定排放的;通過逃避監(jiān)管的方式向大氣排放污染物的;建筑施工或者貯存易產(chǎn)生揚塵的;未采取有效措施防止揚塵污染的。

       “新《環(huán)保法》已經(jīng)規(guī)定了按日計罰，修訂草案作為單行法應(yīng)當(dāng)在新《環(huán)保法》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化，但修訂草案規(guī)定得非常原則和粗糙，處罰不夠具體和嚴(yán)厲，自由裁量空間大，不符合精細(xì)化管理的要求。”中科院科技政策與管理科學(xué)研究所所長王毅對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道解釋，

       同時，根據(jù)修訂草案規(guī)定，個人可能面臨的最低處罰額為200元，情形如違規(guī)露天焚燒秸稈、違規(guī)燃放煙花爆竹等，企事業(yè)單位面臨的最低處罰額則為2000元，像服裝干洗店、機(jī)動車維修點未設(shè)置異味和廢氣處理裝置等污染防治設(shè)施的，都可能面臨處罰。

       此外，修訂草案還取消了現(xiàn)行法中50萬元的處罰上限，代以倍數(shù)類懲罰標(biāo)準(zhǔn)。如造成一般或較大大氣污染事故的，按所造成直接損失的1倍以上3倍以下計算罰款，造成重大或特大大氣污染事故的，按直接損失3倍以上5倍以下計算罰款。

       建議增加“信息公開和公眾參與”一章

       根據(jù)全國人大提供的材料，全國人大環(huán)資委曾就國務(wù)院法制辦公開征求意見的《大氣污染防治法(修訂草案征求意見稿)》，向各地省級人大環(huán)資委征求意見。

       有地方人大環(huán)資委提出，建議應(yīng)明確行政首長負(fù)責(zé)制，強(qiáng)化各級政府的環(huán)境質(zhì)量主體責(zé)任。應(yīng)嚴(yán)格責(zé)任追究機(jī)制，對不依法作出行政許可，不依法查處違法行為，未依法及時處置大氣污染事故，以及其他未依法履職的行為，應(yīng)當(dāng)啟動訓(xùn)勉談話、通報批評或者問責(zé)程序，造成嚴(yán)重后果或者惡劣影響的，政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職。

       也有地方人大環(huán)資委提出，建議進(jìn)一步明確在大氣污染防治方面的資金投入機(jī)制，增加對地方政府在大氣污染治理方面投入情況的考核。

       “各級政府應(yīng)對轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，要保障一定的資金投入，形成各級政府都要投入治霾的局面。如果國家設(shè)立專項資金，對污染比較嚴(yán)重地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予一定的支持，可以幫助該地區(qū)更好地治理大氣污染。”柴發(fā)合分析。

       同時，還有地方人大環(huán)資委提出，建議應(yīng)設(shè)置環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、建設(shè)項目環(huán)評、污染物排放信息公開，公眾聽證、公眾參與大氣污染治理方式方法、舉報獎勵政策以及公眾的權(quán)利義務(wù)等條款，細(xì)化環(huán)評的公眾參與等內(nèi)容，鼓勵環(huán)境公益訴訟，加強(qiáng)社會監(jiān)督，強(qiáng)化信息公開，形成各負(fù)其責(zé)、共同治理的社會局面。

       “大氣質(zhì)量涉及廣大民眾的切身利益，建議在修訂草案中增加一章專門論述信息公開和公眾參與。”王毅指出。