結(jié)構(gòu)性改革真正要改的是體制機制的結(jié)構(gòu)。通過行政的手段對產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，往往會導(dǎo)致經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的扭曲更加突出，發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用才能解決問題。
　　問題的癥結(jié)在于，使市場在資源配置中起決定性作用的制度基礎(chǔ)還沒有完全建立起來。在這種情況下，唯一的出路就是盡快建立和完善統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。
　　政府的作用，是為企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者提供一個穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟環(huán)境和法治環(huán)境。為實現(xiàn)這個目標，現(xiàn)階段需要從制定和執(zhí)行市場進入的負面清單、全面推進金融改革等六個方面抓緊推進。
　　由中國經(jīng)濟50人論壇主辦、新浪財經(jīng)和清華經(jīng)管學(xué)院協(xié)辦的長安講壇，日前在清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院舉行了300期主題演講暨小型紀念會。論壇學(xué)術(shù)委員會榮譽成員、國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員吳敬璉發(fā)表了題為“什么是結(jié)構(gòu)性改革，它為何如此重要”的主題演講。
　　吳敬璉表示，結(jié)構(gòu)性改革真正要改的是體制機制的結(jié)構(gòu)，通過行政的手段對產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，往往會導(dǎo)致經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的扭曲更加突出。因此，發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用才能解決問題。政府的作用，是為企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者提供一個穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟環(huán)境和法治環(huán)境。為實現(xiàn)這個目標，現(xiàn)階段需要從制定和執(zhí)行市場進入的負面清單、全面推進金融改革等六個方面抓緊推進。

　　結(jié)構(gòu)性改革就是體制機制改革
　　吳敬璉提出，“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的提法，實際上包含了兩個含義不同的“結(jié)構(gòu)”。
　　第一層含義的“結(jié)構(gòu)”是指經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，即資源配置的結(jié)構(gòu)。從供給側(cè)來看，經(jīng)濟增長由三個基本驅(qū)動元素驅(qū)動，即勞動、資本和效率。從本世紀初期開始，中國經(jīng)濟增長原來所依靠的驅(qū)動力開始消退，主要依靠投資驅(qū)動的增長方式所造成的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)扭曲和資源錯配卻愈演愈烈。由此，中國出現(xiàn)了經(jīng)濟下行的趨勢性變化。吳敬璉認為，治本之策，就是通過資源的再配置，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，提高供給側(cè)的質(zhì)量。
　　第二層意義上的“結(jié)構(gòu)”是體制機制的結(jié)構(gòu)，這也是“結(jié)構(gòu)性改革”中真正要改革的“結(jié)構(gòu)”。這兩種“結(jié)構(gòu)”不可混淆，否則就會用經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整去取代體制結(jié)構(gòu)的改革，會造成十分消極的后果。
　　吳敬璉表示，改善經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重點是實現(xiàn)“三去一降一補”，即去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板。調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)則有兩種方式：一種是按照國家的計劃和規(guī)劃、政府的政策要求，通過行政命令來調(diào)整國民經(jīng)濟的企業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)等等；另外一種是在反映資源相對稀缺程度的價格信號的引導(dǎo)下，通過市場的獎優(yōu)罰劣和優(yōu)勝劣汰作用來實現(xiàn)資源的優(yōu)化再配置。
　　在以前相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，中國習(xí)慣于沿襲政府在資源配置中起決定性作用的傳統(tǒng)，用第一種方式來“調(diào)整結(jié)構(gòu)”。吳敬璉認為，政府直接“調(diào)結(jié)構(gòu)”不但無效，甚至?xí)m得其反。早在改革開放初期，許多人已經(jīng)意識到中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在嚴重扭曲，效益受到損害，需要進行調(diào)整。但是，在當(dāng)時政府主導(dǎo)資源配置的條件下，這種調(diào)整還是通過行政手段進行的。
　　吳敬璉表示，這種方法的根本問題在于，政府沒有辦法判定什么樣的結(jié)構(gòu)才是好的結(jié)構(gòu)，而且結(jié)構(gòu)扭曲往往就是由體制缺陷和政策偏差造成的。即使調(diào)整到位了，也并不能讓市場獲得一個好的結(jié)構(gòu)。此外，造成經(jīng)濟結(jié)構(gòu)扭曲的各種體制和政策上的因素并沒有改變，很多調(diào)整都是“治標不治本”的無用功。
　　吳敬璉表示，后來經(jīng)過20年左右時間的改革，市場逐漸地成長和發(fā)育起來，但政府主導(dǎo)和配置資源的習(xí)慣依然保留著，結(jié)構(gòu)扭曲的問題也難以解決。在2004年出現(xiàn)了經(jīng)濟“過熱”以后，對宏觀經(jīng)濟到底是“全面過熱”還是“局部過熱”，各界發(fā)生了爭論。當(dāng)時有三種意見：第一種認為沒有發(fā)生過熱，也不贊成采取總量緊縮政策。第二種認為經(jīng)濟出現(xiàn)了總量過熱，主張采取緊縮措施，防止股票和房地產(chǎn)市場泡沫膨脹而導(dǎo)致崩盤。然而，獲得決策層肯定的是第三種意見，即認為中國經(jīng)濟沒有出現(xiàn)“全面過熱”，只需采取措施加以控制，抑制“過熱部門”的擴張，就能保證國民經(jīng)濟的穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　由此，國務(wù)院及有關(guān)部門多次制定并頒布了相關(guān)文件與規(guī)定，希望用行政的手段對產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)進行調(diào)整。但是，這樣的調(diào)整卻導(dǎo)致經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的扭曲更加突出，產(chǎn)能過剩的行業(yè)越調(diào)越多。因為價格信號扭曲和成本失真，用各種補貼、政策優(yōu)惠扶植的指定產(chǎn)業(yè)很快也變成了產(chǎn)能過剩的產(chǎn)業(yè)。直到現(xiàn)在，結(jié)構(gòu)調(diào)整的第一大任務(wù)還是去產(chǎn)能，這也反映了用行政方法調(diào)結(jié)構(gòu)的致命弱點。

　　市場配置資源的制度基礎(chǔ)還未完全建立
　　吳敬璉表示，要通過“三去一降一補”來實現(xiàn)資源的優(yōu)化再配置，直接靠政府手里的各種行政手段是無法實現(xiàn)的，發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，才能解決問題。當(dāng)然也要更好地發(fā)揮政府的作用，市場的作用和政府的作用都要有準確的定位。
　　市場有兩個主要的功能，一是能夠建立起有效地配置資源的機制，二是能建立起激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性的激勵機制。吳敬璉認為，市場機制所具有的優(yōu)勢是行政手段做不到的，而“三去一降一補”正是要靠這兩個重要的機制才能夠?qū)崿F(xiàn)。
　　吳敬璉舉例解釋道，比如要去鋼鐵行業(yè)的過剩產(chǎn)能，以前的辦法是由行政機關(guān)發(fā)布計劃指標，再將指標下放。指標的規(guī)定通常只能按企業(yè)的大小、設(shè)備的新舊等硬指標“一刀切”，否則就減不下去。然而根據(jù)這樣的標準，被切掉的往往并不是效率最差的設(shè)備和企業(yè)。吳敬璉說，加上各行政部門都要保護自己的產(chǎn)業(yè)，可能反而縱容企業(yè)增加產(chǎn)能。
　　而“補短板”的實質(zhì)應(yīng)該是加快效率較高、供不應(yīng)求的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。用行政的辦法也跟市場激勵的辦法很不一樣，主要靠政治動員和運用政府的政策去扶植一些政府認定應(yīng)該發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和應(yīng)當(dāng)做強、做大的企業(yè)，和依靠市場機制獎勤罰劣及優(yōu)勝劣汰的結(jié)果完全不同。
　　政府要起的作用不是直接出手去調(diào)結(jié)構(gòu)，而是提供公共品；不是操控市場和干預(yù)微觀經(jīng)濟，而是為市場的運作提供更好的條件，為企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者提供一個穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟環(huán)境和法治環(huán)境。當(dāng)然它還需要在一些市場不能起作用的地方發(fā)揮作用。
　　所以，問題的癥結(jié)在于使市場在資源配置中起決定性作用的制度基礎(chǔ)還沒有完全建立起來。在這種情況下，唯一的出路就是盡快建立和完善統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。而現(xiàn)在的市場經(jīng)濟體系，還不足以承擔(dān)有效配置和再配置資源的重任。
　　我們習(xí)慣于把從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的改革叫作“體制改革”，其實也是“結(jié)構(gòu)性改革”的另一種表達。既然中國已經(jīng)初步建立起了社會主義市場經(jīng)濟的基本框架，現(xiàn)在要對其中某些構(gòu)架進行改革也是應(yīng)有之義。因此，用“結(jié)構(gòu)性改革”來概括現(xiàn)在要進行的改革，也是完全可以的。
　　其他國家進行結(jié)構(gòu)性改革的實踐對我們是有啟發(fā)意義的。吳敬璉表示，2004年國際貨幣基金組織（IMF）曾經(jīng)建議一些國家進行結(jié)構(gòu)性改革，跟我國現(xiàn)在遇到的情況相類似，當(dāng)時有些人認為許多經(jīng)濟問題是由于需求過?；虿蛔阍斐傻?。而當(dāng)時IMF研究中心主任拉詹（R.Rajan）的觀點是，許多經(jīng)濟問題是由市場運行中的問題造成的，而不是因為資源短缺或者總需求過剩或不足。

　　需要抓緊進行六項改革和三方面突破
　　吳敬璉認為，為了完成建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序市場體系的宏觀任務(wù)，需要進行多方面的改革?，F(xiàn)在，有六個方面的改革需要抓緊進行。
　　一是簡政放權(quán)的制度化，加快制定和執(zhí)行市場進入的負面清單。市場進入的負面清單制度是市場經(jīng)濟的一項基本制度，必須加快運行，這不但涉及公民的基本權(quán)利，還牽涉對外經(jīng)濟關(guān)系。
　　二是全面推進金融改革。目前來看，金融改革的核心議題——利率市場化和匯率市場化進行得比較順利，甚至超出了原來的預(yù)期。但是，僅有這兩項改革還不足以保證整個金融體系改革的成功，其他方面的改革也必須加快，比如金融市場的監(jiān)管體系改革等。
　　三是國有經(jīng)濟改革。目前有相當(dāng)一部分國有企業(yè)效率低下而且經(jīng)營存在持續(xù)走低的趨勢。如果這種情況不能較快改變，會拖住整個國民經(jīng)濟的后腿。十八屆三中全會決定的把對國有企業(yè)的管理由直接管企業(yè)（即“管人、管事、管資產(chǎn)”）為主轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本為主，這是一項具有重大意義的改革，能借此在國有控股公司和國有參股公司中建立起有效的公司治理結(jié)構(gòu)，才能實現(xiàn)各類企業(yè)之間的平等競爭。
　　四是競爭政策的貫徹。必須清醒地認識到競爭是市場制度的靈魂，沒有公平競爭就不可能發(fā)現(xiàn)價格，也不可能實現(xiàn)獎優(yōu)罰劣和促使企業(yè)努力創(chuàng)新。
　　五是加快自由貿(mào)易試驗區(qū)的建設(shè)。自貿(mào)區(qū)試驗不但在對外經(jīng)濟關(guān)系上有意義，而且直接有助于促進統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系的建立和完善，所以這方面的試驗應(yīng)該加快進行。
　　六是堅持建設(shè)法治國家。
　　吳敬璉提出，為了推進以上改革，不僅要提出任務(wù)，做出設(shè)計，還需要采取切實措施，必須真刀實槍地在三個方面進行突破。
　　首要問題還是要把各級領(lǐng)導(dǎo)的思想認識統(tǒng)一到中共十八屆三中全會和十八屆四中全會的決定上來，形成共識。以國企改革為例，許多人都覺得國企改革似乎進展得太慢。十八屆三中全會決定改革國有資產(chǎn)管理體制，通過若干資本經(jīng)營公司作為投資主體掌握原有的國有企業(yè)的股權(quán)。但從媒體上發(fā)布的消息看，在這個問題上市場上還存在很不相同的認識，有些國資部門的工作人員還認為他們還必須繼續(xù)管人、管事。在這種情況下，認識上求得統(tǒng)一恐怕是國企改革能夠邁步往前走的一個前提條件。
　　第二個突破口是要抓實機制保障，把執(zhí)行改革決定的主體責(zé)任落實到位。以公平競爭審查為例，國務(wù)院要求從今年7月1號開始對新制定的政策預(yù)先進行審查，還要對原有的各種制度和政策進行審查，逐步清理廢除妨礙市場公平競爭的規(guī)定和作法。但是，雖然政府要求在公平競爭審查中把自我審查和外部監(jiān)督結(jié)合起來，加強社會監(jiān)督，但在具體的工作部署中，相關(guān)文件只提出各個制定政策的機構(gòu)進行自我審查，卻沒有明確外部監(jiān)督和社會監(jiān)督由誰負責(zé)和怎樣進行。比如，民眾投訴某一個政策規(guī)定不符合公平競爭原則，由誰來接受投訴，誰來作出處理，必須要有明確的責(zé)任主體，否則審查就容易落空。
　　過去在《反壟斷法》的執(zhí)行上也存在類似的問題。反壟斷執(zhí)法是由三個部門分別負責(zé)，它們之間的互動和協(xié)調(diào)往往存在問題。雖然在三個部門之上有一個反壟斷委員會，但它不是一個常設(shè)機構(gòu)，而是一個部門間的議事機構(gòu)。所以，過去在討論執(zhí)行競爭政策和執(zhí)行《反壟斷法》的時候，有許多學(xué)者提出要建立一個高層次的、擁有很大權(quán)威性的反壟斷機構(gòu)，或者叫作執(zhí)行競爭政策的機構(gòu)。為了建立公平競爭審查的機制保障，這個建議值得認真考慮。
　　第三個突破口是落實主體責(zé)任。要按照中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的要求，抓緊完善對負有責(zé)任的機構(gòu)和人員的督辦協(xié)調(diào)、督察落實和責(zé)任追究等工作機制。