6月26日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十六次會(huì)議審議通過(guò)了《中央企業(yè)公司制改制工作實(shí)施方案》，要求年底前基本完成國(guó)有企業(yè)公司制改制工作。該方案與5月21日中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）相輔相成，將進(jìn)一步推進(jìn)與油氣體制改革密切相關(guān)的國(guó)有油氣企業(yè)改革，加快油氣體制改革方案落地。從內(nèi)容上看，盡管方案仍有不足，具體組織實(shí)施的效果也存在不確定性，但是總體堅(jiān)持了市場(chǎng)化的改革方向和還原能源商品屬性的改革目標(biāo)，部署了上游區(qū)塊開(kāi)放、管道運(yùn)行機(jī)制、油氣進(jìn)出口、煉化和批發(fā)零售、油氣儲(chǔ)備以及國(guó)有油氣企業(yè)改革等重點(diǎn)改革任務(wù)，對(duì)于加快市場(chǎng)開(kāi)放、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、推動(dòng)油氣企業(yè)發(fā)展并最終建立公平、開(kāi)放的油氣市場(chǎng)體系具有積極而重要的意義。

　　油氣體制改革的基礎(chǔ)和條件
　　鑒于油氣行業(yè)的發(fā)展歷史、在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要地位及其背后錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，《意見(jiàn)》從開(kāi)始制定到正式出臺(tái)，歷經(jīng)三年多的時(shí)間。這是繼“38號(hào)文”和“72號(hào)文”實(shí)施近20年后在國(guó)家層面出臺(tái)的首個(gè)油氣改革頂層設(shè)計(jì)方案，既是各方力量長(zhǎng)期博弈的結(jié)果，也是未來(lái)平衡各方利益的基本準(zhǔn)則。
　　《意見(jiàn)》體現(xiàn)了最高層加快推動(dòng)能源生產(chǎn)與消費(fèi)革命的具體要求。2014年6月，習(xí)近平主席主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議，提出要推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，并要求積極推進(jìn)能源體制改革，抓緊制定電力體制改革和石油天然氣體制改革總體方案。2015年，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第九次會(huì)議和國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》都提出要加快石油天然氣體制改革。今年以來(lái)，國(guó)企改革和能源領(lǐng)域的改革進(jìn)一步加快。國(guó)家發(fā)改委先后發(fā)布《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》和《能源生產(chǎn)與消費(fèi)革命戰(zhàn)略2016-2020》，進(jìn)一步明確了油氣體制改革的目標(biāo)和方向，掃清了油氣市場(chǎng)化改革的政策障礙。
　　國(guó)內(nèi)外油氣市場(chǎng)形勢(shì)的變化也為改革提供了難得的條件。2014年下半年以來(lái)，國(guó)際油氣市場(chǎng)發(fā)生了巨大的變化，在供給、需求、技術(shù)、地緣政治等多種因素的沖擊和影響下，持續(xù)多年的緊平衡狀態(tài)被打破。同時(shí)，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速放緩和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)導(dǎo)致能源需求增速相應(yīng)放緩，保供壓力迅速緩解，能源安全形勢(shì)大為好轉(zhuǎn)。在國(guó)內(nèi)外油氣供需寬松、價(jià)格低迷、能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型加速的形勢(shì)下，油氣企業(yè)主動(dòng)控制國(guó)內(nèi)產(chǎn)量，大幅增加油氣進(jìn)口。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計(jì)，2016年，中國(guó)進(jìn)口原油3.81億噸，同比增長(zhǎng)13.6%，進(jìn)口依存度超過(guò)65%；進(jìn)口天然氣721億立方米，同比增長(zhǎng)17.4%，進(jìn)口依存度升至35%。同時(shí)，在收入和利潤(rùn)下降、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)形勢(shì)嚴(yán)峻的市場(chǎng)形勢(shì)下，國(guó)有石油公司長(zhǎng)期存在一些問(wèn)題暴露出來(lái)，主動(dòng)改革的意愿和動(dòng)力不斷上升。
　　總之，政策導(dǎo)向和國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)形勢(shì)的變化為油氣體制改革方案的醞釀、制定提供了良好的條件?？梢哉f(shuō)，改革方案此時(shí)出臺(tái)，保供壓力小，市場(chǎng)沖擊小，社會(huì)阻力小。

　　油氣體制改革針對(duì)的主要矛盾和問(wèn)題
　　《意見(jiàn)》全文尚未發(fā)布，也并未明確指出當(dāng)前油氣體制存在的主要問(wèn)題。但是，在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議及以后出臺(tái)的能源規(guī)劃、戰(zhàn)略都對(duì)能源包括油氣領(lǐng)域在體制機(jī)制方面存在的矛盾和問(wèn)題進(jìn)行了歸納總結(jié)?？梢?jiàn)，對(duì)于油氣體制存在的問(wèn)題各界早有共識(shí)，但諸多問(wèn)題由來(lái)已久，原因復(fù)雜，歷史和現(xiàn)實(shí)、政府和企業(yè)、國(guó)有和民營(yíng)、國(guó)內(nèi)和國(guó)際等多種因素和矛盾都交織在油氣行業(yè)中，使其成為中國(guó)最復(fù)雜的領(lǐng)域和歷次改革最難啃的骨頭。

　　（一）行業(yè)壟斷
　　中國(guó)雖已建立起比較完整的油氣工業(yè)體系，市場(chǎng)規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，但是油氣市場(chǎng)開(kāi)放程度明顯滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國(guó)內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展速度，壟斷程度長(zhǎng)期居高不下。1998年兩大石油集團(tuán)的成立以及隨后出臺(tái)的“38號(hào)文”和“72號(hào)文”奠定了延續(xù)至今的油氣市場(chǎng)格局，其特征是以國(guó)有石油公司為主、外資和民營(yíng)企業(yè)作為補(bǔ)充，部分管理職能由政府轉(zhuǎn)移到國(guó)有企業(yè)，政府控制企業(yè)、企業(yè)高度依賴政府。近20年來(lái)，在國(guó)家政策的強(qiáng)力支持和保護(hù)下，國(guó)有石油公司不斷加強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)油氣資源、基礎(chǔ)設(shè)施和主要銷(xiāo)售渠道的控制，優(yōu)勢(shì)地位不斷強(qiáng)化。
　　縱觀中國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)鏈上中下游各環(huán)節(jié)，越靠近上游，壟斷程度越高。上游勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，中石油、中石化、中海油和延長(zhǎng)石油分別享有陸上和海上石油勘查、開(kāi)采的專營(yíng)權(quán)，已完成約80%陸海沉積盆地面積的區(qū)塊登記，并通過(guò)關(guān)聯(lián)交易強(qiáng)化在工程技術(shù)服務(wù)、工程建設(shè)、裝備制造等領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)；油氣貿(mào)易環(huán)節(jié)，目前有中石油、中石化、中海油、珠海振戎公司和中化集團(tuán)5家具有國(guó)營(yíng)原油貿(mào)易資質(zhì)和40多家具有非國(guó)營(yíng)貿(mào)易資質(zhì)的企業(yè)，原油非國(guó)營(yíng)貿(mào)易進(jìn)口量實(shí)行配額管理，由商務(wù)部每年制定和分配；管道運(yùn)輸環(huán)節(jié)，長(zhǎng)輸油氣管網(wǎng)、接收站等基礎(chǔ)設(shè)施具有自然壟斷屬性，國(guó)有石油公司通過(guò)上下游一體化實(shí)質(zhì)上控制。中國(guó)陸上油氣管道總里程已超過(guò)12萬(wàn)公里（原油管道約2.3萬(wàn)公里，成品油管道約2.1萬(wàn)公里，天然氣管道約7.6萬(wàn)公里），其中央企10.4萬(wàn)公里，約占86%；已建成運(yùn)營(yíng)LNG接收站17座，其中央企控制16座。煉油、批發(fā)和零售領(lǐng)域，全國(guó)煉油能力約7.5億噸/年，其中三桶油約占65%；擁有成品油批發(fā)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的企業(yè)370多家，中石油、中石化、中海油、中化、中航油直屬或控股企業(yè)占比約22%；全國(guó)加油站數(shù)量約9.7萬(wàn)座，其中中石油（2.09萬(wàn)座）、中石化（3.06萬(wàn)座）占比約53%。下游的開(kāi)放程度比上游高，但國(guó)有企業(yè)控制大部分油氣資源和進(jìn)出口配額，民營(yíng)油氣企業(yè)的發(fā)展空間一直受到擠壓。

　　（二）行政過(guò)度干預(yù)
　　盡管中國(guó)的油氣市場(chǎng)已經(jīng)部分放開(kāi)，但是從定價(jià)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、競(jìng)爭(zhēng)程度來(lái)看，市場(chǎng)化程度仍然較低。整個(gè)行業(yè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃厚，行政管制普遍存在，管理部門(mén)職能交叉、權(quán)責(zé)不清，管理缺位和管理越位并存，重審批，輕監(jiān)管，用行政力量排斥競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致市場(chǎng)缺乏活力，運(yùn)行效率低下。國(guó)有石油公司對(duì)油氣行業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的主導(dǎo)和控制權(quán)，也來(lái)自于政府部門(mén)的授權(quán)和扶持。
　　加入世貿(mào)組織以后，尤其是近年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策措施推進(jìn)油氣行業(yè)一些環(huán)節(jié)和領(lǐng)域的改革，但改革的節(jié)奏和力度與社會(huì)期望仍有較大的差距，一些改革并未達(dá)到預(yù)期的效果。成品油和天然氣價(jià)格機(jī)制仍以政府調(diào)控和指導(dǎo)定價(jià)為主，存在滯后性，不能及時(shí)傳導(dǎo)和完全反映國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)變化情況。尤其是近年來(lái)國(guó)際油價(jià)下跌，政府部門(mén)雖然調(diào)整了成品油定價(jià)機(jī)制，但是大幅提高了成品油消費(fèi)稅，這些干預(yù)影響和阻礙了國(guó)際油價(jià)的有效傳導(dǎo)，使得普通民眾和交通運(yùn)輸?shù)认嚓P(guān)行業(yè)未能享受到國(guó)際油價(jià)下跌帶來(lái)的好處，影響了民眾生活和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。煉化產(chǎn)能越調(diào)越大，全國(guó)煉油能力過(guò)剩已超過(guò)1億噸；缺乏統(tǒng)一而嚴(yán)格的成品油質(zhì)量強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，在嚴(yán)峻的環(huán)保形勢(shì)下，對(duì)于生產(chǎn)低劣產(chǎn)品的煉廠卻缺乏有效的監(jiān)管和懲罰手段。此外，政府部門(mén)還通過(guò)行政審批等手段對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入油氣行業(yè)實(shí)行準(zhǔn)入限制。這充分說(shuō)明，行政管制依然是油氣市場(chǎng)化改革的主要障礙，中國(guó)油氣市場(chǎng)的運(yùn)行和管理與國(guó)際成熟市場(chǎng)相比仍有很大的差距。
　　總之，油氣體制最主要的問(wèn)題是行政過(guò)度干預(yù)和國(guó)企高度壟斷。這種格局既無(wú)法適應(yīng)國(guó)內(nèi)外油氣市場(chǎng)的新趨勢(shì)、新格局、新變化，也不利于國(guó)有、民營(yíng)油氣企業(yè)及相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)大開(kāi)放、加快推進(jìn)市場(chǎng)化改革是國(guó)內(nèi)外能源大趨勢(shì)下的必然選擇。

　　“新改革方案”的亮點(diǎn)和局限性
　　作為推動(dòng)新一輪油氣體制改革最為全面的指導(dǎo)性文件，《意見(jiàn)》不僅明確了改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體思路，還部署了八項(xiàng)重點(diǎn)改革任務(wù)，是近年來(lái)中國(guó)首個(gè)油氣體制系統(tǒng)性改革的頂層設(shè)計(jì)。但是，《意見(jiàn)》尚未上升到法律層面，一些重大的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題仍未突破，具體組織實(shí)施的效果也存在不確定性。在一定程度上，《意見(jiàn)》更類(lèi)似于近三年來(lái)一些已經(jīng)實(shí)施或試點(diǎn)的政策措施的匯總，與民眾和業(yè)內(nèi)的預(yù)期仍存在一定差距。

　　（一）“新改革方案”的亮點(diǎn)
　　一是改革目標(biāo)明確，重申并強(qiáng)調(diào)了堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向和體現(xiàn)能源商品屬性。以“38號(hào)文”和“72號(hào)文”為基礎(chǔ)構(gòu)建的國(guó)內(nèi)油氣市場(chǎng)格局已持續(xù)近20年，在維護(hù)國(guó)家能源安全和做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有企業(yè)的名義下，油氣領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革進(jìn)展緩慢，關(guān)鍵領(lǐng)域的改革基本陷于停滯。而在這一時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程加快，國(guó)際能源市場(chǎng)，包括能源理念、能源結(jié)構(gòu)、能源技術(shù)、能源供需等都發(fā)生了巨大的變化。全球性和區(qū)域性油氣市場(chǎng)日益完善，市場(chǎng)管制大幅減少，開(kāi)放程度不斷提高。從上世紀(jì)80年代到本世紀(jì)初，不僅是美國(guó)、歐洲、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，韓國(guó)、印尼、臺(tái)灣、印度等發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)也基本實(shí)現(xiàn)了石油市場(chǎng)的開(kāi)放。
　　行政過(guò)度干預(yù)和國(guó)企高度壟斷是中國(guó)油氣行業(yè)的痼疾，其存在的重要原因是能源的商品屬性長(zhǎng)期被弱化。隨著全球和區(qū)域市場(chǎng)的形成和完善，能源已從戰(zhàn)略物資轉(zhuǎn)變?yōu)槠胀ㄉ唐贰！兑庖?jiàn)》強(qiáng)調(diào)深化石油天然氣體制改革要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和市場(chǎng)化方向，體現(xiàn)能源商品屬性，這既是對(duì)國(guó)際油氣市場(chǎng)變化的主動(dòng)適應(yīng)，也是對(duì)推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命基本要求的具體落實(shí)，有助于進(jìn)一步打破行政壟斷，管住自然壟斷，放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，構(gòu)建更加公平開(kāi)放的油氣市場(chǎng)新格局。
　　二是改革體系完整，基本覆蓋了油氣行業(yè)各個(gè)環(huán)節(jié)和重要領(lǐng)域。近幾年來(lái)，中國(guó)主動(dòng)適應(yīng)國(guó)際油氣市場(chǎng)變化，在油氣領(lǐng)域改革速度有所加快，例如，不斷完善成品油價(jià)格形成機(jī)制（2013年、2015年）、管道建設(shè)引入社會(huì)資本（2013年6月）、部分油氣區(qū)塊進(jìn)行招標(biāo)試點(diǎn)（2015年7月）、推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革（2015年9月）、擴(kuò)大進(jìn)口原油使用資質(zhì)向部分民營(yíng)煉廠放開(kāi)（2015年、2016年）、建立石油和天然氣交易中心（2015年注冊(cè)，2016年運(yùn)行）等。這些政策措施具有一定的積極意義，但多是對(duì)一些問(wèn)題的被動(dòng)應(yīng)對(duì)，還停留在解決某一環(huán)節(jié)、甚至某一事項(xiàng)的具體問(wèn)題，對(duì)于一些長(zhǎng)期存在的突出問(wèn)題無(wú)法從根本上解決。
　　現(xiàn)有的體制機(jī)制已無(wú)法有效適應(yīng)國(guó)際能源格局、國(guó)內(nèi)能源安全形勢(shì)的變化和油氣市場(chǎng)發(fā)展的客觀要求，需要通過(guò)頂層設(shè)計(jì)對(duì)整個(gè)油氣產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行改革。《意見(jiàn)》是近年來(lái)出臺(tái)的最全面的油氣改革指導(dǎo)性文件，其部署的八項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)幾乎涵蓋勘探開(kāi)發(fā)、進(jìn)出口、管網(wǎng)、銷(xiāo)售定價(jià)、國(guó)企改革、油氣儲(chǔ)備、安全環(huán)保等整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈。如果《意見(jiàn)》中的各項(xiàng)改革能夠順利推進(jìn)，將對(duì)未來(lái)油氣行業(yè)發(fā)展和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生深遠(yuǎn)而重要的影響。
　　三是關(guān)鍵領(lǐng)域有所突破，尤其是管制和壟斷程度最高的油氣勘探開(kāi)采和管網(wǎng)領(lǐng)域的政策出現(xiàn)了松動(dòng)。油氣行業(yè)利益復(fù)雜，產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)，相關(guān)行業(yè)和人員多，中央政府、地方政府、國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、消費(fèi)者等均有自己的利益訴求?；仡櫧陙?lái)的政策變化和行業(yè)發(fā)展過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)，油氣領(lǐng)域的改革從來(lái)就不是一個(gè)簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而是一個(gè)隨時(shí)可以上升到國(guó)家戰(zhàn)略、國(guó)有資產(chǎn)管理、國(guó)家能源安全高度的復(fù)雜的利益分配問(wèn)題。油氣領(lǐng)域的改革一直進(jìn)展緩慢，其根源在于主導(dǎo)改革的政府和國(guó)有企業(yè)同時(shí)也是重要的利益相關(guān)者。
　　油氣行業(yè)的壟斷根深蒂固，尤其是勘探開(kāi)發(fā)和管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域，幾乎歷次改革都難以撼動(dòng)。在《意見(jiàn)》部署的八個(gè)方面的重點(diǎn)改革任務(wù)中，第一項(xiàng)是完善并有序放開(kāi)油氣勘查開(kāi)采體制，“允許符合準(zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場(chǎng)主體參與常規(guī)油氣勘查開(kāi)采”；第三項(xiàng)是改革油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，提出了管道獨(dú)立、管輸和銷(xiāo)售分開(kāi)、公平接入、公平開(kāi)放的目標(biāo)，不管能否實(shí)現(xiàn)，都具有重要而積極的意義。

　?。ǘ?ldquo;新改革方案”的局限性
　　一是調(diào)控的思維和手段仍存在明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡。中國(guó)已成為全球最大的能源生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)，與國(guó)際市場(chǎng)的聯(lián)系日益緊密，有條件主動(dòng)把握、適應(yīng)，甚至影響和引領(lǐng)全球能源領(lǐng)域的發(fā)展方向，提高話語(yǔ)權(quán)，在一些重點(diǎn)領(lǐng)域的改革更要體現(xiàn)前瞻性的戰(zhàn)略眼光和思維。但縱觀整個(gè)《意見(jiàn)》，其指導(dǎo)思想、基本原則、總體思路和重點(diǎn)任務(wù)都還停留在保供的水平上，還沒(méi)有擺脫傳統(tǒng)的思維定勢(shì)。對(duì)于國(guó)內(nèi)外油氣市場(chǎng)的發(fā)展變化、石油安全、油氣儲(chǔ)備等重要問(wèn)題的認(rèn)識(shí)也存在不足，行政干預(yù)的思想依然根深蒂固。按照《意見(jiàn)》所構(gòu)建和調(diào)整的中國(guó)油氣市場(chǎng)格局，將依然是計(jì)劃與市場(chǎng)并存的雙重體制。
　　二是涉及民營(yíng)油氣企業(yè)的一些重要領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的改革力度明顯不夠。民營(yíng)油氣企業(yè)一直沒(méi)有得到與國(guó)有石油公司平等的發(fā)展機(jī)會(huì)。目前，民營(yíng)油氣企業(yè)已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)外油氣市場(chǎng)的重要組成部分，經(jīng)濟(jì)實(shí)力和市場(chǎng)影響力不斷提升。但在《意見(jiàn)》中，民營(yíng)油氣企業(yè)依然處于從屬地位。
　　在石油領(lǐng)域，制約民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的主要障礙是油源問(wèn)題。為獲得穩(wěn)定、充足的油源，民營(yíng)石油企業(yè)已經(jīng)努力爭(zhēng)取多年。在《意見(jiàn)》中，雖然“允許符合準(zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場(chǎng)主體參與常規(guī)油氣勘查開(kāi)采”，但從2015年新疆油氣區(qū)塊開(kāi)放招標(biāo)的試點(diǎn)情況來(lái)看，情況并不理想，主要原因包括準(zhǔn)入門(mén)檻高、優(yōu)質(zhì)區(qū)塊難以獲得等。尤其是今年6月出臺(tái)的《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》，要求嚴(yán)格限制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓，為油氣區(qū)塊流轉(zhuǎn)和退出增加了諸多限制和障礙。原油進(jìn)口是民營(yíng)石油企業(yè)獲得油源的另一條重要途徑，但時(shí)至今日，原油進(jìn)口仍然區(qū)分國(guó)營(yíng)貿(mào)易和非國(guó)營(yíng)貿(mào)易，非國(guó)營(yíng)貿(mào)易進(jìn)口數(shù)量仍然受配額限制。2015年以來(lái)，國(guó)家允許符合條件的地?zé)捲谔蕴欢ㄒ?guī)模落后產(chǎn)能或建設(shè)儲(chǔ)氣設(shè)施的前提下使用進(jìn)口原油，地?zé)捲瓦M(jìn)口量和開(kāi)工率大幅提升。但這僅局限于原油進(jìn)口使用權(quán)放寬，而非真正意義上的自由貿(mào)易。況且，成品油出口仍實(shí)行配額制，民營(yíng)煉廠也很難得到。在天然氣領(lǐng)域，民營(yíng)油氣企業(yè)面臨的重要問(wèn)題是管網(wǎng)和接收站的使用。從《意見(jiàn)》看，干線管道獨(dú)立、管輸和銷(xiāo)售分開(kāi)、向第三方市場(chǎng)主體公平開(kāi)放可能需要較長(zhǎng)時(shí)間，地方政府等諸多利益群體的協(xié)調(diào)都存在一定障礙。
　　三是涉及國(guó)有油氣企業(yè)的改革發(fā)展思路仍不夠清晰?！兑庖?jiàn)》將深化國(guó)有油氣企業(yè)改革作為八大重點(diǎn)改革任務(wù)之一，并把混合所有制、專業(yè)化重組、“瘦身健體”作為國(guó)有油氣企業(yè)改革的重點(diǎn)和方向。央企第三批混合所有制試點(diǎn)尚未開(kāi)始，但從過(guò)去幾年國(guó)有石油公司的嘗試情況來(lái)看，因涉及到國(guó)有資產(chǎn)管理體制，混合所有制效果并不明顯。國(guó)有石油公司的專業(yè)化重組一直在進(jìn)行，各公司均有所進(jìn)展；但剝離辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問(wèn)題因涉及利益和矛盾太多而困難重重。
　　目前，國(guó)有油氣企業(yè)已發(fā)展成為具有較強(qiáng)實(shí)力的跨國(guó)公司，完全有能力在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)維持、鞏固并強(qiáng)化自身的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。但長(zhǎng)期以來(lái)油氣領(lǐng)域政企不分，政府部門(mén)本末倒置、排他性的扶持一方面削弱了國(guó)有公司主動(dòng)適應(yīng)市場(chǎng)變化、積極參與國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力；另一方面將一些具有較大市場(chǎng)份額和較強(qiáng)市場(chǎng)控制力的油氣企業(yè)置于社會(huì)輿論的不利地位?！兑庖?jiàn)》在竭力維護(hù)國(guó)有石油公司的地位和作用同時(shí)，恰恰忽略了其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的基本屬性。

　　繼續(xù)改革的方向和重點(diǎn)
　　作為國(guó)家層面的政策，體制機(jī)制改革的目的和重點(diǎn)是做好頂層設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)好市場(chǎng)、政府、企業(yè)、消費(fèi)者等之間的關(guān)系，構(gòu)建一個(gè)公平、開(kāi)放、高效的油氣市場(chǎng)。即使《意見(jiàn)》的各項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)都得到落實(shí)，中國(guó)油氣領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革仍需進(jìn)一步推進(jìn)。深化改革的方向是繼續(xù)推進(jìn)市場(chǎng)化，重點(diǎn)是進(jìn)一步明確并處理好市場(chǎng)與政府、政府與國(guó)企、國(guó)企與民企的關(guān)系。

　　（一）明確大勢(shì)，提升對(duì)能源安全和能源屬性的認(rèn)識(shí)
　　國(guó)際油氣行業(yè)正處于重要的變革時(shí)期，宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、供需形勢(shì)、市場(chǎng)主導(dǎo)力量、技術(shù)創(chuàng)新、定價(jià)貨幣的匯率波動(dòng)，以及人們關(guān)于能源的傳統(tǒng)觀念和預(yù)期等，都已發(fā)生了重大甚至是根本性的轉(zhuǎn)變。能源競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)已從資源轉(zhuǎn)向市場(chǎng)，保障能源安全的手段也從生產(chǎn)依賴轉(zhuǎn)向市場(chǎng)依賴。政策制定者要有能源大國(guó)的思維和戰(zhàn)略，把握國(guó)際能源市場(chǎng)的節(jié)奏和趨勢(shì)，主動(dòng)轉(zhuǎn)變思想以適應(yīng)和引領(lǐng)這種變化，在積極推動(dòng)能源商品屬性回歸的同時(shí)，樹(shù)立新的能源安全、能源市場(chǎng)、能源儲(chǔ)備觀念，使政策調(diào)整具有前瞻性和戰(zhàn)略性。作為國(guó)際油氣市場(chǎng)的重要參與者，油氣公司要認(rèn)真研究分析油氣技術(shù)進(jìn)步、替代能源的發(fā)展、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和國(guó)際石油公司的發(fā)展戰(zhàn)略等重大問(wèn)題，因時(shí)而變，因勢(shì)而變，把握發(fā)展機(jī)遇。

　　（二）擴(kuò)大開(kāi)放，繼續(xù)推進(jìn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化改革
　　油氣市場(chǎng)開(kāi)放是全球大勢(shì)所趨，即價(jià)格市場(chǎng)化、進(jìn)出口放開(kāi)、批發(fā)和零售市場(chǎng)放開(kāi)、市場(chǎng)投資主體多元化、各種經(jīng)濟(jì)成分和經(jīng)營(yíng)模式并存。在國(guó)內(nèi)外油氣市場(chǎng)供需寬松的大環(huán)境下，短期內(nèi)上游開(kāi)放的象征意義大于實(shí)際意義，油氣區(qū)塊的開(kāi)放招標(biāo)、流轉(zhuǎn)、退出等相關(guān)的政策仍需完善。進(jìn)一步減少原油和成品油進(jìn)出口環(huán)節(jié)的管制、盡快實(shí)現(xiàn)自由貿(mào)易應(yīng)作為深化改革的重點(diǎn)和方向。進(jìn)出口放開(kāi)既可以增加國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的資源供應(yīng)，又可以為國(guó)內(nèi)企業(yè)增加新的銷(xiāo)售渠道，提高油氣企業(yè)國(guó)際化經(jīng)營(yíng)水平。

　　（三）轉(zhuǎn)變職能，進(jìn)一步減少行政干預(yù)
　　針對(duì)《意見(jiàn)》在減少政府行政干預(yù)方面所存在的不足，下一步，政府部門(mén)應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，打破思維定勢(shì)，明確監(jiān)管部門(mén)職責(zé)，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念和監(jiān)管方式，把該管的管好，把不該管的放開(kāi)。政府監(jiān)管重點(diǎn)由量?jī)r(jià)控制轉(zhuǎn)向制定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、維護(hù)市場(chǎng)秩序，努力形成“競(jìng)爭(zhēng)主體多元化、產(chǎn)品來(lái)源多樣化、行業(yè)管理規(guī)范化”的市場(chǎng)格局，從更高層次上引導(dǎo)油氣市場(chǎng)健康發(fā)展。

　?。ㄋ模┖献鞲?jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)企和民企協(xié)調(diào)發(fā)展
　　國(guó)有油氣企業(yè)改革和油氣體制改革既有重合點(diǎn)，又有不同點(diǎn)。成熟的油氣市場(chǎng)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)油氣行業(yè)的發(fā)展實(shí)踐，都證明了公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制對(duì)于市場(chǎng)健康發(fā)展的重要作用。公平開(kāi)放的油氣市場(chǎng)將為油氣企業(yè)提供更多的發(fā)展機(jī)遇。下一步，應(yīng)按照《意見(jiàn)》和《中央企業(yè)公司制改制工作實(shí)施方案》的要求，合理界定行業(yè)和企業(yè)的政策邊界，放權(quán)國(guó)有油氣企業(yè)自主解決內(nèi)部的機(jī)制問(wèn)題；進(jìn)一步放寬準(zhǔn)入、減少管制，使更多社會(huì)資本進(jìn)入油氣行業(yè)，使民企與國(guó)企在公平的市場(chǎng)環(huán)境下合作競(jìng)爭(zhēng)?；旌纤兄浦皇菄?guó)企民企合作的形式之一，對(duì)于雙方而言，機(jī)會(huì)公平比利益分享更重要。

　?。ㄎ澹┻m度傾斜，促進(jìn)天然氣行業(yè)加快發(fā)展
　　在《意見(jiàn)》中，天然氣的重要地位和發(fā)展?jié)摿](méi)有被充分體現(xiàn)。中國(guó)是推動(dòng)國(guó)際天然氣消費(fèi)增長(zhǎng)的重要力量，天然氣對(duì)全球和國(guó)內(nèi)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型意義重大。下一步，應(yīng)積極創(chuàng)造條件，培育成熟的天然氣生產(chǎn)和消費(fèi)市場(chǎng)，繼續(xù)提高天然氣在能源結(jié)構(gòu)的比重。在體制機(jī)制方面，應(yīng)盡快消除在天然氣生產(chǎn)、儲(chǔ)運(yùn)、消費(fèi)以及法律、監(jiān)管等各個(gè)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域的障礙，尤其在氣源、輸儲(chǔ)、定價(jià)等方面加大政策支持力度，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈健康升級(jí)，使天然氣在推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命中發(fā)揮更重要的作用。
　　（作者系中國(guó)泛海研究院院長(zhǎng)助理，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士）