近期，《鐵道部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實(shí)施意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見(jiàn)》)發(fā)布，鐵路投資向民間資本敞開(kāi)大門(mén)，而一系列激勵(lì)政策能否讓民間資本“心動(dòng)”還有待實(shí)踐檢驗(yàn)。專家認(rèn)為，目前民間資本投資鐵路仍存三大障礙，打破民間資本投資鐵路的“玻璃門(mén)”還有待推進(jìn)鐵路管理體制改革。

鐵路開(kāi)放政策細(xì)化引起市場(chǎng)響應(yīng)

《實(shí)施意見(jiàn)》將鐵路投融資體制改革進(jìn)一步細(xì)化，提出鼓勵(lì)民間資本參與建設(shè)包括鐵路干線、客運(yùn)專線、城際鐵路、煤運(yùn)通道在內(nèi)的設(shè)施項(xiàng)目。允許民間資本通過(guò)參股、控股、資產(chǎn)收購(gòu)等形式，參與鐵路非運(yùn)輸企業(yè)改制重組等。《實(shí)施意見(jiàn)》一經(jīng)發(fā)布，即引起市場(chǎng)的強(qiáng)烈反響，5月21日滬深鐵路基建概念板塊整體上漲，中鐵二局、國(guó)恒鐵路、鼎漢技術(shù)、特銳德均收于漲停。

鐵道部鼓勵(lì)和吸引民間資本投資鐵路的意愿早已顯露。早在2004年，《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》及我國(guó)加入世貿(mào)組織的承諾中就提出，我國(guó)鐵路初步開(kāi)放了四大領(lǐng)域鼓勵(lì)非公資本進(jìn)入，即：鐵路建設(shè)領(lǐng)域、鐵路運(yùn)輸領(lǐng)域、鐵路運(yùn)輸裝備制造領(lǐng)域和鐵路多元經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域。

2005年7月，鐵道部還專門(mén)出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》，為中國(guó)鐵路投融資體制改革掃除了政策上的障礙，明確了向非公資本開(kāi)放鐵路建設(shè)、鐵路運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域，但因?yàn)樽枇^大，并沒(méi)有真正開(kāi)展。

2006年至2007年，國(guó)家又陸續(xù)公布相關(guān)文件推進(jìn)鐵路投融資體制改革。

然而，非控股合資鐵路在國(guó)家鐵路網(wǎng)客貨運(yùn)輸中所占比例較低。根據(jù)鐵道部數(shù)據(jù)，2011全國(guó)鐵路完成旅客發(fā)送18.6226億人次，其中，國(guó)家鐵路達(dá)17.9199億人次，非控股合資鐵路為991萬(wàn)人次；全國(guó)貨運(yùn)完成總發(fā)送量39.3263億噸，其中國(guó)家鐵路32.9535億噸，非控股合資鐵路4.1549億噸。

從鐵路客貨運(yùn)量來(lái)看，國(guó)家鐵路占貨運(yùn)總量逾80%，非控股合資鐵路不足20%；國(guó)家鐵路占客運(yùn)總量超過(guò)95%，非控股合資鐵路不足5%。

此次公布的《實(shí)施意見(jiàn)》將鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的內(nèi)容和方式進(jìn)一步明確，是迄今為止最為具體的投資方案，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這將給鐵路吸引民間投資帶來(lái)積極影響。

民間資本投資鐵路仍存三大障礙

專家認(rèn)為，盡管鐵路吸引民間資本的政策更加細(xì)化，但民間資本投資鐵路的“玻璃門(mén)”仍然存在，這主要是鐵路投資和運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)決定的。

第一，鐵路投資大、周期長(zhǎng)。同濟(jì)大學(xué)軌道交通研究專家孫章認(rèn)為，鐵路單線投資動(dòng)輒上百億元，一般的民營(yíng)企業(yè)難以承擔(dān)，所以望而卻步。并且，鐵路和公路不同，公路只需要修路，但鐵路是線路和車輛同時(shí)投資，投資額巨大。

同時(shí)，單線鐵路建設(shè)通常需要2至4年，而收益回報(bào)的周期更長(zhǎng)，與公路相比，鐵路的收益回報(bào)周期是公路的3倍。比如，日本新干線建成投用后，精打細(xì)算的情況下8年才實(shí)現(xiàn)盈利；法國(guó)高速鐵路10年才實(shí)現(xiàn)盈利。周期長(zhǎng)是對(duì)民間資本現(xiàn)金流的考驗(yàn)，投資鐵路需要大量資金。

第二，收益回報(bào)難以獨(dú)立核算。北京交通大學(xué)運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)理論與政策研究所副所長(zhǎng)李紅昌認(rèn)為，鐵路具有網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)特征，鐵路收益的核算也是通過(guò)全路網(wǎng)通盤(pán)計(jì)算，而不是根據(jù)單線的投入和產(chǎn)出計(jì)算，因此很難計(jì)算某一條具體鐵路線的收益。一般而言，民間資本投資修建的是單線鐵路，網(wǎng)絡(luò)的效益不等于線路的效益，單條線的效益難以評(píng)估是民間資本非常顧忌的。

在鐵路運(yùn)營(yíng)上，全國(guó)鐵路是一家，成本分不開(kāi)。如果拿出其中一部分市場(chǎng)化，成本核算、收益核算很難獨(dú)立進(jìn)行。不能進(jìn)行獨(dú)立核算，民間資本的投資回報(bào)則得不到保證。

第三，傳統(tǒng)鐵路系統(tǒng)的運(yùn)價(jià)機(jī)制和運(yùn)行調(diào)度使得民間資本喪失產(chǎn)品控制權(quán)。鐵路運(yùn)價(jià)體系按照全路的平均成本核算，并且成本項(xiàng)中同時(shí)包括鐵路建設(shè)成本和車輛成本，而不是根據(jù)具體的某一條線路的成本定價(jià)。這導(dǎo)致民間資本雖然投資鐵路建設(shè)等，但是對(duì)于產(chǎn)品定價(jià)是無(wú)法掌控的。

同時(shí)，列車開(kāi)行計(jì)劃由路局統(tǒng)一調(diào)配。我國(guó)鐵路列車運(yùn)輸生產(chǎn)集中調(diào)度，統(tǒng)一指揮。鐵路系統(tǒng)根據(jù)貨流、客流的分布情況把每輛車安排到需要的地方，實(shí)現(xiàn)整體優(yōu)化，因此每條線路車輛開(kāi)行的密度、時(shí)間等全部由鐵路管理部門(mén)進(jìn)行全局調(diào)配。

民間資本有路、有車，但沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，能不能跑，跑幾趟，全部由鐵道部協(xié)調(diào)，這從全路局的角度看是對(duì)的，而對(duì)于新投資者，則是自己對(duì)產(chǎn)品生產(chǎn)喪失了決策權(quán)。

此外，鐵路運(yùn)輸強(qiáng)調(diào)公益性，在不同運(yùn)輸產(chǎn)品和不同區(qū)域之間進(jìn)行交叉補(bǔ)貼。比如，為了公益需要，糧、煤運(yùn)價(jià)相對(duì)較低，鐵路運(yùn)輸不盈利，鐵路則要通過(guò)其他的途徑盈利，形成交叉補(bǔ)貼。又如，東西部的路網(wǎng)特點(diǎn)和盈利水平不一樣，要實(shí)現(xiàn)東西部平衡，就要實(shí)行運(yùn)力調(diào)配，并且在收益核算上盡量“一碗水端平”。這些都是牽一發(fā)而動(dòng)全身的，投資了優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的民間資本難以接受為西部虧損的線路埋單。

吸引民資需循序漸進(jìn)管理體制改革有待加強(qiáng)

專家認(rèn)為，吸引民間資本進(jìn)入鐵路投資具有現(xiàn)實(shí)迫切性和長(zhǎng)遠(yuǎn)必要性，但民間資本投資鐵路需循序漸進(jìn)，不可能一蹴而就。

李紅昌認(rèn)為，從美國(guó)、日本的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，鐵路投資的供需矛盾是鐵路投融資改革的動(dòng)力所在。以日本為例，1987年，日本鐵路建設(shè)負(fù)債約30.7萬(wàn)億日元，占GDP的17%左右，鐵路企業(yè)虧損嚴(yán)重，政府將投融資改革提上議事日程。同樣的情況也曾出現(xiàn)在美國(guó)。因此，鐵路依靠高負(fù)債性融資和債券必然導(dǎo)致投融資改革，這是鐵路行業(yè)規(guī)律性的走向。

但同時(shí)，鐵路過(guò)多依靠民間或社會(huì)資本解決資金困難也是不可行的，在當(dāng)前條件下，將鐵路實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)行，在短期內(nèi)是“烏托邦式”的設(shè)想，不具有可操作性。民間或社會(huì)資本投資鐵路需經(jīng)歷一個(gè)系統(tǒng)而曲折的過(guò)程，短期內(nèi)依然無(wú)法改變國(guó)家資本的主導(dǎo)地位。

從根本上加速民間資本投資鐵路還需要加快鐵路管理體制改革的步伐。

李紅昌認(rèn)為，首先鐵路系統(tǒng)的政企分開(kāi)是勢(shì)在必行的，鐵路要實(shí)現(xiàn)企業(yè)化運(yùn)行模式具有過(guò)渡性，可參照德國(guó)的模式成立鐵路總公司，逐漸分離出客運(yùn)、貨運(yùn)等不同板塊，實(shí)現(xiàn)管理清晰化。與此同時(shí)，鐵道部的監(jiān)管職能還需強(qiáng)化，作為行業(yè)監(jiān)管部門(mén)與以往的建設(shè)、運(yùn)行、管理一肩挑是不同的，規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的制定，監(jiān)管手段的完善等都需要逐步實(shí)現(xiàn)。